Establishing the Banking Regulator in the United States 1930’s

Dominique Lacoue-Labarthe Professeur émérite, université Montesquieu-Bordeaux IV, LAREFI (Laboratoire d’analyse et de recherche en économie et finance internationale).


Some bank reforms of the thirties may have been overvalued. The Glass-Steagall Act created new endogenous risks implying possible systemic effects. Deposit insurance failed to address the main cause of banking panics, the prohibition of bank branching preventing diversification of idiosyncratic risks while reinforcing inefficient unit banks. Separation of commercial and investment banking avoided certain conflicts of interest at an opportunity cost associated with rejecting universal banking. Moreover, the regulator was captured by the regulated as it expressed a preference toward an aggressive participant in a duopolistic conflict.

On the opposite, major innovations in bailout process and prudential regulation appeared underestimated. The Reconstruction Finance Corporation of 1932 established the investor of last resort giving the Treasury the authority to recapitalize an insolvent financial institution deemed too big to fail. The banking regulator, the Federal Deposit Insurance Corporation of 1933, was given a special bank-closure rule, different from the usual bankruptcy proceedings, which allowed for orderly resolution of failing banks with a view to protect the economy from systemic risk.


Download PDF Format


Footnotes

1   En novembre-décembre 1930, janvier 1931, juin 1932, janvier-mars 1933.

2   Federal Reserve Board, Banking and Monetary Statistics, 1914-1941, Washington DC, 1943.

3   Andrew W. Mellon reste en fonction de 1921 à février 1932 sous les présidences Harding, Coolidge et Hoover. Ogden L. Mills lui succède jusqu’à la fin du mandat de Hoover le 3 mars 1933.

4   Eugene Meyer a été le directeur de la première agence fédérale de crédit, la War Finance Corporation, créée en 1918. Il est gouverneur du Federal Reserve Board de septembre 1930 à mai 1933. Sur sa pensée et son influence, voir : Butkiewicz (2011).

5   La création d’une institution comparable à la RFC est un moment envisagée par le secrétaire au Trésor Henry Paulson, sous le nom de Agg(regate) Bank, pendant la crise financière en 2008. Cette solution est écartée au profit d’une gamme de programmes (Troubled Assets Relief Program) directement gérés par le Trésor lui-même.

6   Le secrétaire au Trésor nommé par le président Roosevelt, William H. Woodin (4 mars-31 décembre 1933), défend les idées et les plans de son prédécesseur Ogden Mills en matière d’intervention fédérale dans les sauvetages bancaires. La mise en kuvre des mesures revient essentiellement au sous-secrétaire au Trésor Dean Acheson qui remplace de facto Woodin affaibli par la maladie.

7   Le total des fonds propres de toutes les banques commerciales est à l’époque de 3,6 Md$.

8   Pour résoudre la crise des institutions d’épargne dans les années 1980, la Resolution Trust Corporation (1989) s’inspire directement de l’expérience de la RFC. Ces principes inspirent aussi le modèle de résolution ordonnée des SIFI (systemically important financial institutions) que le G20 s’efforce de mettre en kuvre en 2011.

9   En Louisiane, par exemple, le gouverneur populiste Huey Long donne le plus ostensible retentissement à la fermeture indéfinie des banques de l’État par défi au gouvernement fédéral, auquel il reproche son inertie face à la détresse financière. Le gouverneur du Michigan choisit le jour de la saint Valentin pour en faire autant. À la fin de février 1933, les gouverneurs de l’Indiana, du Maryland, de l’Arkansas et de l’Ohio décrètent tous la fermeture des banques. Aucun n’explique quand et comment elles rouvriront. Le 3 mars 1933, le gouverneur Herbert Lehman de l’État de New York presse l’administration fédérale d’adopter un moratoire national et ferme les banques dans l’État. Les gouverneurs de l’Illinois, du Massachusetts, du New Jersey et de Pennsylvanie suivent cette décision. Le 4 mars 1933 sont fermées les banques dans trente-sept États, ainsi que les douze banques de réserve fédérale.

10   La monnaie légale émise par les banques de réserve fédérale (federal notes) est à l’époque couverte à 40 % par de l’or.

11   Ces pouvoirs exceptionnels sont définis par le Trading with the Enemy Act, voté par le Congrès pendant la Première Guerre mondiale.

12   Le brain trust des proches conseillers du président est formé de professeurs de l’université Columbia à New York, Raymond Moley, professeur de droit, Rexford Tugwell, spécialiste d’économie agricole, et Adolf Berle, un institutionnaliste expert en finance et en analyse du marché du crédit, tous convaincus de la nécessaire intervention fédérale dans les crises financières.

13   Le second Glass-Steagall Act constitue en fait les quatre sections 20, 21, 26 et 32 du Banking Act de 1933. Il ne doit pas être confondu avec le premier Glass-Steagall Banking Act de 1932 examiné ci-dessus.

14   La réglementation exige des négociants détenteurs d’une charte spéciale les autorisant à commercer avec les étrangers qu’ils soient mutuellement solidaires de leurs dettes respectives.

15   Vermont, Indiana, Michigan, Ohio, Iowa.

16   Oklahoma, Kansas, Nebraska, Texas, Mississippi, South Dakota, North Dakota, Washington.

17   Public Papers, 1939, p. 37.

18   Elle n’est cependant pas unique car le Congrès crée en 1934, symétriquement en quelque sorte, la Federal Savings and Loan Insurance Corporation, l’homologue de la FDIC, chargée des institutions d’épargne et la National Credit Union Administration pour les coopératives de crédit.

19   La FDIC est alors assistée provisoirement par la Deposit Insurance National Bank qui est chargée de rembourser les dépôts assurés. Cette banque est mise en sommeil à partir de 1935.

20   En 1950, une nouvelle loi, le Federal Deposit Insurance Act, consolide les différents textes concernant l’assurance-dépôt.

21   Les risques des actifs des banques ne sont pris en compte pour moduler les primes d’assurance qu’à partir des années 1980.

22   Winthrop Aldrich est le fils du sénateur Nelson Aldrich, l’un des fondateurs du Système de réserve fédérale avec le sénateur Glass et le beau-frère de John D. Rockefeller Jr, l’héritier de la Standard Oil et du fonds d’investissement Equitable Trust devenu la huitième banque du pays en 1920. Aldrich organise la fusion de Equitable Trust avec la Chase National Bank, dirigée par Wiggin, qui appartient à la Maison Morgan. La tentative de prise de contrôle de Morgan par le groupe Rockefeller déclenche une bataille féroce entre Aldrich et Wiggin qui se termine par l’éviction de Wiggin en 1931 ; ce dernier laisse dans l’opinion une réputation d’homme corrompu.

23   State of New York, General Business Act, 1921, art. 23-A, Fraudulent Practices in Respect to Stocks, Bonds and other Securities (Martin Act).

24   Cette interprétation large résulte de l’arrêt de la cour d’appel de l’État de New York en 1926, People v. Federated Radio Corp. En 2002, le procureur Eliot Spitzer parviendra, sur la base du Martin Act, à obtenir la condamnation des grandes banques d’investissement new-yorkaises dont les services de placement par prise ferme des émissions influençaient les analystes financiers, un exemple typique de conflit d’intérêts s’exerçant aux dépens de l’investisseur.

25   Il sera mis fin à ce régime par le Financial Institutions Reform, Recovery and Enforcement Act de 1989 qui a remplacé le FHLBB par le Federal Housing Finance Oversight Board.

26   Il faut attendre 1968 pour que le Congrès vote le Fair Housing Act interdisant cette stigmatisation des quartiers sur des critères raciaux dans les plans de développement urbain.


Share email Share on Facebook Share on Twitter Share on Google+