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The Consumer Financial Protection Bureau

Amy Friend Managing Director, Promontory Group LLC.Amy Friend a été Chief Counsel au Senate Committee on Banking, Housing and Urban Affairs et a mené les négociations et la rédaction des réformes législatives qui ont suivi la crise financière, notamment l’Emergency Economic Stabilization Act et le Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act. Auparavant, elle était Assistant Chief Counsel à l’Office of the Comptroller of the Currency, où elle a été en charge de la rédaction d’un certain nombre de réglementations issues du Gramm-Leach-Bliley Act et du Fair Accurate Credit Transactions Act. Elle a également été Minority General Counsel au House Financial Services Committee et au General Counsel of the Subcommittee on Consumer Affairs and Coinage.
Joshua Kaplan Responsable des affaires réglementaires, Crédit agricole SA.Auparavant, Joshua Kaplan a débuté sa carrière à la Federal Reserve, puis il a rejoint la direction juridique de la Deutsche Bank AG.


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Footnotes

Les opinions exprimées dans cet article reflètent les opinions personnelles des auteurs et en aucun cas celles de Promontory Group LLC ou du Crédit agricole.

1   Les sondages ont montré que 74 % des électeurs sont en faveur d’une agence unique en charge de la protection des consommateurs de produits financiers américains. Voir, par exemple, le site : www.responsiblelending.org/media-center/press-releases/archives/New-Poll-Demonstrates-Broad-Support-for-Financial-Reform.html.

2   Frank Barney, député, indique : « Nous avons la responsabilité (…) de proposer un ensemble de règles qui permettent au système de libre entreprise de s’épanouir et d’apporter tous les bénéfices possibles tout en réduisant les abus, en protégeant les consommateurs, en rassurant et encourageant les investisseurs et, essentiellement, en nous apportant les bénéfices du fonctionnement du système financier. » National Press Club, 27 juillet 2009.

3   12 USC 5481(6).

4   Témoignage d’Edward Yingling, de l’American Bankers Association, auprès du Senate Banking Committee, le 14 juillet 2009 : « [Le CFPB] nuira à l’innovation et à la concurrence, limitera le choix du consommateur et réduira la disponibilité du crédit. »

5   Lettre des sénateurs républicains au président Obama du 5 mai 2011. Disponible sur le site : http://shelby.senate.gov/public/index.cfm/2011/5/44-u-s-sens-to-obama-no-accountability-no-confirmation.

6   Lettre des inspecteurs généraux de la Fed et du Trésor à Spencer Bachus, président du House Financial Services Committee, 10 janvier 2011. Voir le site : www.federalreserve.gov/oig/files/ Treasury_OIG_Posted_PDF_-_Response_CFPB.pdf.

7   Voir le site : www.whitehouse.gov/the-press-office/2012/01/04/president-obama-announces-recess-appointments-key-administration-posts.

8   Lettre du sénateur Grassley à Holder, 6 janvier 2012. Voir le site : www.grassley.senate.gov/news/Article.cfm?customel_dataPageID_1502=38462. Voir le site de l’Office of Legal Counsel : www.justice.gov/olc/2012/pro-forma-sessions-opinion.pdf. Voir : note 7.

9   En fonction de sa charte, un établissement de dépôt se trouvait supervisé, concernant sa conformité vis-à-vis des consommateurs, par le FRB, l’Office of the Comptroller of the Currency (OCC), l’Office of Thrift Supervision (OTS), la Federal Deposit Insurance Corporation (FDIC) ou la National Credit Union Administration (NCUA) N et, dans certains cas, par des régulateurs également étatiques, comme le New York State Banking Department.

10   Une entreprise privée qui rassemble des informations concernant les historiques de crédit des consommateurs et les vend à des organismes pourvoyeurs de crédits. Ces entreprises sont principalement régies par le Fair Credit Reporting Act, 15 USC, p. 1681 et suivantes.

11   Entretien avec Ann Jaedicke (auparavant Deputy Comptroller for Compliance Policy à l’OCC et actuellement directrice générale du Promontory Financial Group), 9 août 2011 : « Avant la crise, moins de 10 % du temps de l’OCC était passé sur la protection du consommateur, avec un groupe séparé d’investigateurs bancaires réalisant les expertises sur le sujet. »

12   Rapport du Senate Banking Committee sur le Restoring American Financial Stability Act, 30 avril 2011 : « Placer la réglementation et la mise en application de la protection du consommateur au sein des régulateurs chargés de la sûreté et de la sécurité ne mène pas à une meilleure coordination des deux fonctions, comme certains peuvent le prétendre. Comme il l’a été suffisamment démontré, quand ces deux fonctions appartiennent à la même agence, la protection du consommateur ne parvient pas à concentrer l’attention et les moyens qu’elle mérite. Protéger les consommateurs n’est pas la priorité des agences bancaires et ne devrait pas non plus l'être. »

13   Entretien avec Ann Jaedicke : « Le challenge dans la conduite simultanée d’une supervision prudentielle et tournée vers la protection du consommateur repose sur les intérêts contradictoires en jeu. Par exemple, les plans de protection contre le découvert sur les comptes chèques, s’appliquant automatiquement, sans consentement du consommateur se révélaient très rentables pour les banques, mais superflus et coûteux pour les consommateurs ; la Fed publia des règles définitives sous la Regulation E (12 CFR Part 205), requérant que les institutions financières laissent le choix aux consommateurs d’opter ou non pour cette protection, effectives depuis le 1er juillet 2010. » (Federal Register, vol. 74, no 220, p. 59033, 17 novembre 2009).

14   À la suite de la crise, de nombreux rapports dénoncent ces décisions comme y ayant contribué. Dans le cas de la faillite de la Washington Mutual Bank, le régulateur mit l’accent sur les profits de court terme plutôt que sur les fondamentaux à long terme : « [Le régulateur] renonça à sa responsabilité d’assurer la sûreté et la sécurité à long terme de la Washington Mutual Bank en concluant que les profits à court terme obtenus par la banque rendaient inutile toute mesure visant à stopper l’émission d’emprunts de mauvaise qualité, les pratiques de titrisation et la prolifération de crédits incertains et risqués. » (US Senate Permanent Subcommittee on Investigations, Committee on Homeland Security and Governmental Affairs, Wall Street and the Financial Crisis: Anatomy of a Financial Collapse, 13 avril 2011, p. 164).

15   15 USC 1639.

16   15 USC 45(a)(1).

17   15 USC 57(a). Les barrières procédurales à l’élaboration de règles par la FTC dépassent celles rencontrées par les autres agences dont les processus de réglementation, par voie d’avis et d’observations, sont régis par l’Administrative Procedures Act (5 USC 553).

18   Avec seulement soixante-dix employés contrôlant les centaines de sociétés financières, au cours des vingt-cinq dernières années, la FTC n’a mené que vingt-cinq actions en justice contre des émetteurs de prêts hypothécaires, prêteurs sur salaires et recouvreurs de dettes (Wall Street and the Financial Crisis: Anatomy of a Financial Collapse, p. 139, note de bas de page 12).

19   Certains des plus importants fournisseurs de crédits subprimes – WMC, Ameriquest et Option One N étaient seulement supervisés par des régulateurs d’État.

20   Le marché des subprimes gonfla, avec une augmentation des prix des propriétés qui passèrent de 125 Md$, ou 12 % du marché total d’émission des crédits, en 2000 à 1 000 Md$, ou 34 % du marché, en 2006. Ces chiffres sont probablement sous-estimés car ils incluent les prêts subprimes, Alt-A et à option, mais pas les prêts sur valeur nette immobilière. Voir : Government Accountability Office (GAO), Rapport no GAO-10-805, Prêts « non-prime » : analyse de la performance des prêts, facteurs associés au défaut de paiement et sources d’informations, août 2010. Voir aussi : Financial Crisis Inquiry Commission on Subprime Origination, p. 70.

21   Souvent, ces prêts se basaient sur les revenus déclarés par l’emprunteur, sans vérification. Ainsi, même les taux initiaux pouvaient excéder les moyens réels du consommateur.

22   Pratiquement, tous les souscripteurs d’option ARM optèrent pour le paiement minimum (Wall Street and the Financial Crisis: Anatomy of a Financial Collapse, p. 59).

23   Ces types de prêts différaient significativement des emprunts plain-vanilla les précédant, qui requéraient des apports importants, la vérification des revenus (incluant talons de chèques de paye et déclarations d’impôts) et un score suffisamment haut garantissant la solvabilité. Ces crédits plain-vanilla pouvaient présenter un composant variable dans leurs taux, mais requéraient en général des remboursements suffisants à l’amortissement complet.

24   L’OCC a établi la liste des « Pires originateurs de crédits subprimes » ; 12 sur les 21 étaient uniquement supervisés par des régulateurs d’État. Voir le site : www.occ.treas.gov/news-issuances/news-releases/2009/nr-occ-2009-112b.pdf. Comme noté plus haut, la FTC possédait l’autorité répressive sur les compagnies de crédit en dehors du système bancaire, mais ne disposait d’aucun droit pour examiner ou superviser ces entités.

25   La Fed prit finalement des mesures sous le Home Ownership and Equity Protection Act, 15 USC 1639, en 2009, qui prirent effet en 2010.

26   Les agences publièrent des règles communes de souscription aux prêts hypothécaires non traditionnels en 2006, après deux ans de tractation. Voir le site : www.federalreserve.gov/boarddocs/srletters/2006/SR0615.htm.

27   12 USC 1639(b).

28   15 USC 1639(c).

29   Ibid.

30   12 USC 5532(f). Le CFPB effectue des tests auprès des consommateurs pour mettre au point le formulaire. Ces tests devraient garantir qu’il sera compréhensible et facile d’usage. Une amélioration significative des documents concernant les prêts, souvent longs et juridiquement techniques.

31   Voir : Building the CFPB, un rapport de progression publié par le CFPB, 18 juillet 2011.

32   Raj Date, directeur intérimaire du CFPB, dans un discours, le 5 octobre 2011, en réponse à la controverse concernant les frais liés à l’usage des cartes de débit : « Cela ne concerne pas uniquement certains frais ou certaines banques. Le problème est que les comptes courants entraînent souvent une variété de coûts inattendus qui peuvent rapidement s’ajouter pour le consommateur. Idéalement, celui-ci devrait avoir un moyen simple d’évaluer les coûts liés à son compte courant. Le CFPB possède la capacité de simplifier la communication des termes liés à ces comptes, une idée que certains groupes de consommateurs et certaines banques ont déjà développée. Rendre les coûts transparents est bénéfique pour les consommateurs et la concurrence. »

33   12 USC 5511(a).

34   Le Dodd-Frank Act définit un produit ou acte abusif comme celui qui (1) interfère matériellement avec la capacité du consommateur à comprendre un terme ou une condition d’un produit ou service qui lui est destiné, ou (2) tire un avantage déraisonnable de (a) un manque de compréhension de la part du consommateur concernant les risques matériels, les coûts ou les conditions du produit ou service, (b) l’incapacité du consommateur de protéger ses intérêts lors de la sélection ou de l’usage d’un produit ou service financier, ou (c) la raisonnable confiance d’un consommateur à laisser une personne autorisée à agir dans son intérêt. 12 USC 5531(d).

35   Cet aspect spécifique a alarmé l’industrie bancaire. Ses acteurs ont souligné le fait que le CFPB pourrait ne pas être sensible ou réactif aux problématiques de sécurité et sûreté et qu’il pourrait aller jusqu’à mener des actions qui mettraient en péril les opérations des banques. Voir, par exemple : le témoignage de Leslie Anderson au nom de l’American Bankers Association, le 6 avril 2011, devant le House Committee on Financial Services.

36   12 USC 5513. Voir : la discussion ci-après sur le FSOC.

37   Le Dodd-Frank Act transfère au CFPB le pouvoir d’éditer les réglementations pour la protection du consommateur de ces agences : FRB, OCC, OTS, FTC, FDIC, NCUA et Department of Housing and Urban Development.

38   Cependant, les banques nationales bénéficient de la préemption fédérale sur certaines lois étatiques. Le Dodd-Frank Act modifie ces standards de préemption sous le National Bank Act. Voir : 12 USC 25(b) et 12 USC 5551.

39   Dans un communiqué commun avec la NAAG, publié le 11 avril 2011, le CFPB et la NAAG se sont également mis d’accord pour coordonner leurs programmes de formation, « se supporter mutuellement, dans toute la mesure permise par la loi » dans les opérations de mise en application et créer et encourager les technologies pour partager l’information et améliorer la traçabilité des plaintes.

40   12 USC 5493(b)(3)(B), 5495.

41   L’État doit généralement fournir une notification écrite ou électronique au CFPB dix jours avant de lancer le processus. Il existe des exceptions en cas d’urgence, les États peuvent alors communiquer l’information plus tard. Voir le site : www.federalregister.gov/articles/2011/07/28/2011-19034/state-official-notification-rules.

42   Le texte envoyé par l’administration au Congrès faisait état d’une agence indépendante, tout comme la version du texte HR 4173 qui passa originellement la Chambre des représentants.

43   12 USC 5492. Le CFPB est similaire, sur ce point, à l’OCC. Ce dernier est un bureau indépendant du département du Trésor. Le Comptroller of the Currency (contrôleur de la monnaie) est nommé par le président et soumis à l’approbation du Sénat pour un mandat de cinq ans. Le budget de l’OCC est financé par les banques nationales et les associations d’épargne fédérales.

44   12 USC 5491(b).

45   12 USC 5496(a) : les hauts fonctionnaires des agences de régulation passent régulièrement devant le Congrès pour rendre compte de leurs actions et opérations.

46   12 USC 5513. Le FSOC a été créé par le Dodd-Frank Act pour mesurer et gérer les risques pour la stabilité financière. Il est présidé par le secrétaire du Trésor et composé des dirigeants des agences de régulation fédérales, ainsi que d’un expert en assurance indépendant. Les membres non votants sont généralement des représentants des autorités étatiques de régulation. Renverser une règle du CFPB sous cette autorité requiert une pétition de l’un des membres de l’agence, supportée par les deux tiers des membres du FSOC.

47   5 USC 609(d).

48   La proposition de l’administration, comme reflétée par le projet de loi introduit le 2 décembre 2009, exclut les institutions régulées par la SEC.

49   Le CFPB a publié, le 29 juin 2011, une invitation à soumettre des commentaires concernant la définition des participants non bancaires. Il a l’intention de publier ses règles finales au plus tard le 21 juillet 2012, comme requis par le Dodd-Frank Act.

50   Voir le site : www.consumerfinance.gov/wp-content/uploads/2011/06/Larger_Particpant_Notice_201115984.pdf.

51   12 USC 5481.

52   12 USC 5517, 5519.

53   La taille finale du CFPB n’a pas encore été divulguée, mais elle est estimée comme étant inférieure ou égale à 2 500 employés. Voir le site : www.creditslips.org/files/cfpb-launch-071510.pdf.

54   Cordray était responsable de la mise en application au sein du CFPB, au moment de sa nomination.

55   Lettre des sénateurs républicains au président Obama, 5 mai 2011.

56   D’après les inspecteurs généraux du département du Trésor et du FRB, sans directeur, le CFPB n’est pas en droit : de prohiber les actes ou pratiques injustes, trompeurs ou abusifs liés aux produits et services financiers destinés aux consommateurs ; d’édicter des règles et d’exiger l’utilisation de formulaires de communication pour assurer que les termes d’un service ou produit financier sont communiqués de façon juste, appropriée et efficace à la fois à la souscription et pendant la durée de vie du service ou produit ; de mettre en place des règles demandant la réalisation de rapports à l’attention du CFPB dans le but de déterminer si un organisme autre qu’un établissement de dépôt devrait être supervisé par le CFPB ; de superviser ces institutions non dépositaires. Voir : Lettre au président Bachus, House Financial Services Committee, 10 janvier 2011.

57   Il est largement admis que Cordray n’était pas le favori du président Obama pour ce poste. Pendant plusieurs mois après l’adoption du Dodd-Frank Act, un certain nombre d’hommes politiques et d’avocats de l’intérêt public ont vigoureusement fait campagne pour la nomination à la tête du CFPB du professeur Elizabeth Warren, à qui revient l’idée de la création d’une agence de protection des consommateurs. Le président Obama l’a nommée spécial assistant et le secrétaire au Trésor Geithner l’a désignée pour prendre cette fonction, mais elle ne fut jamais instituée, car jugée trop controversée pour être confirmée par le Sénat.

58   Voir le site : www.consumerfinance.gov/pressrelease/consumer-financial-protection-bureau-launches-nonbank-supervision-program/.

59   Voir le site : www.washingtonpost.com/business/industries/qanda-director-of-consumer-watchdog-agency-says-clear-disclosures-not-enough/2012/01/19/gIQARKgsBQ_story.html.

60   Par exemple, la FDIC a récemment créé la Division of Depositor and Consumer Protection, encourageant la vigilance vis-à-vis des problématiques liées aux consommateurs au sein des banques possédant moins de 10 Md$ d’actifs. Voir le site : www.fdic.gov/news/news/press/2010/pr10184.html.


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