Chilean Pension Funds: An Evolving System after a Third of a Century

Carlos Pardo Économiste ; directeur de la stratégie, Vestathena. Contact : carlos.pardo@vestathena.com.
Jaime Pardo MBA, enseignant, Universidad Católica de Valparaíso et Universidad Santa Maria de Valparaíso (Chili). Contact : jaimepardosoto@yahoo.com.ar.


Pension funds are a par excellence passionate topic, and this regardless of the country. Chile is not an exception. Representing a real paradigm, the Chilean experience, regarding the way financing of pensions has been reformed, is singular because this country has been a pioneer in this area by substituting, in a radical way, a defined contributions mandatory individual pension funds system to its old pay-as-you-go system. Built on three sections, this article highlights first the virtues of long-term savings, related to the existence of pension funds, generating positive externalities, that has contributed, among other things, to the funding and the modernization of the Chilean economy. Then he describes and analyses the specific modalities and features of the Chilean pension funds and their performances. Finally, it presents and analyzes the main projects of reforms currently in debate in the country, which aim correcting shortcomings in the present-day system of pension funding.


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Footnotes

Cet article a bénéficié de la lecture critique et des suggestions amicales de : André Babeau (professeur émérite, université de Paris-Dauphine), Didier Blanchet (économiste à l'Insee et spécialiste des retraites), Gérard de La Martinière (président, Groupe de travail sur le long terme de la Place de Paris), Jacques de Larosière (ancien directeur général du FMI), Anne Lavigne (professeur des universités-COR) et Thomas Valli (directeur des études économiques, AFG). Nous les remercions tous. Pourtant les opinions exprimées, les erreurs et les omissions restent bien entendu les nôtres.

1   Seul le régime de retraite des militaires et des policiers est resté en répartition et financé par le budget de l'État. La littérature existante est peu explicite, voire muette, concernant ce point important sur les fondements d'une telle décision (Edwards, 1996 ; Acuna et Iglesias, 2001).

2   Sauf indication contraire, toutes les statistiques et informations utilisées dans cet article ont pour source des rapports officiels et des bases de données de la Superintendencia de Pensiones (organisme de régulation des AFP) ou du Banco Central de Chile.

3   Les gouvernements successifs, depuis la transition du pays vers la démocratie en 1989, n'ont pas remis en cause les fondements de l'existence des fonds de pension. Si des réformes ont été proposées et introduites, notamment celles de 2008, elles avaient surtout un caractère technique et social consistant à introduire un pilier de solidarité pour les plus démunis.

4   L'ancien système de sécurité sociale au Chili comprenait plus de cent régimes différents, chacun avec ses règles et ses statuts, des réglementations et des autorités de tutelle spécifiques et multiples. Outre l'histoire, ce système traduisait également des enjeux de pouvoir et d'influence aussi bien pour les partis politiques que pour les syndicats.

5   Le désengagement de l'État est allé bien au-delà de l'économie. Il concerne également l'éducation et la santé, deux secteurs d'activité aujourd'hui au centre de la contestation sociale.

6   Le coût budgétaire en question s'explique par le passage massif à la capitalisation (à hauteur de 97  % des personnes concernées). Après 1981, il est resté très peu, voire pas du tout, de cotisants dans les caisses gérées en répartition. L'État a dû prendre en charge le financement de deux populations différentes : la population déjà retraitée dans l'ancien système financée presque en totalité et celle partant à la retraite après la réforme et possédant des droits mixtes. Afin de compléter les carrières de cette deuxième catégorie, l'État s'est engagé, et le fait, à verser ce que l'on appelle un « bonus de reconnaissance » (montant de capital correspondant aux droits acquis dans l'ancien système) qui se rajoute aux comptes individuels en capitalisation. Le financement de la transition devrait s'éteindre progressivement avec la disparition des derniers retraités ayant été concernés par la répartition.

7   Les premières années qui ont suivi l'introduction des fonds de pension, l'État chilien a été toutefois contraint de recourir au financement de ses réformes par la dette en émettant et plaçant ses titres via le marché intérieur des capitaux. Ce mode de financement des projets a été encore plus intense de la part des acteurs privés, notamment des banques et d'autres institutions financières, ainsi que des entreprises industrielles et de services.

8   De par la loi, les AFP existantes doivent proposer à leurs affiliés cinq profils de risque qui vont des fonds de type « A » « plus risqués » aux fonds de type « E » « plus prudents ».

9   Voir Boston Consulting Group (2016).

10   Signe d'une certaine discipline budgétaire, la dette publique brute du Chili a diminué graduellement de 44 % du PIB en 1990 à environ 4 % en 2007. Depuis, en raison de la crise, elle a augmenté pour atteindre 17,5 % en 2015. Cette dette se décompose en 14,5 % de dette interne et 3 % de dette extérieure. Les investissements publics en actifs financiers étant de l'ordre de 21 %, le secteur public a une créance nette équivalente à 3,5 % du PIB.

11   Ce pilier « solidaire » a eu en 2015 un coût budgétaire de l'ordre de 0,75 % du PIB. Les montants versés à ce titre se font sous conditions d'âge (minimum de 65 ans pour les pensions de vieillesse et entre 18 ans et 65 ans pour celles d'invalidité), de ressources (appartenance aux 60 % les plus pauvres de la population) et de résidence au pays.

12   Les conversions ont été faites sur la base de 670 pesos chiliens ($Cl) pour 1 dollar.

13   Ce bonus n'est pas payé à la naissance des enfants, mais avec la pension. Le montant de ce bonus, qui correspond à 10 % de dix-huit salaires minimum (soit environ 650 dollars de 2015), est placé et génère une rentabilité à partir de la date de naissance des enfants. Il peut être versé lors du départ à la retraite en une fois ou en plusieurs versements.

14   Ce pilier 3 facultatif gère au total des actifs de l'ordre de 8,5 Md$.

15   Site internet Superintendencia de Pensiones.

16   Des tables de mortalité d'expérience – c'est-à-dire spécifiques aux populations couvertes pour un risque déterminé – sont établies de manière spécifique à partir du portefeuille d'assurés. Dans le cas des rentes viagères, l'utilisation de tables d'expérience pour le calcul des taux de rente est moins favorable que celle des tables de la population générale qui, par nature, a une espérance de vie plus faible, donc des taux de rente plus élevés.

17   Word Population Data Sheet, Population Reference Bureau, pour les données de 2015. Pour mémoire, en 1980, l'espérance de vie à la naissance était de 64,7 ans pour les hommes et de 71,3 pour les femmes (cf. Instituto Nacional de Estadisticas de Chile). Sous un autre angle, selon les tables d'expérience utilisées pour calculer les pensions de vieillesse, en 2016, l'espérance de vie à 65 ans est de 20 ans pour les hommes ; pour les femmes de 60 ans, elle est de 30,4 ans (Superintendencia de Pensiones).

18   La densité des cotisations exprime la proportion de cotisations réelles d'un affilié par rapport à ce qu'il aurait dû cotiser tout au long de sa vie active. Cet indicateur est important car il met en évidence les périodes d'inactivité ou tout simplement les irrégularités dans le versement des cotisations.

19   Ce revenu imposable a un plafond équivalent à huit fois le salaire minimum en vigueur.

20   Cette densité est plus faible chez les femmes, mais nous n'avons pas trouvé de données précises à cet égard.

21   Les pensionnés disposent d'une grande liberté en la matière et peuvent également combiner ces deux modalités.

22   Ces rentabilités sont brutes de frais et de commissions. Par ailleurs, des prélèvements sont également effectués sur les comptes individuels au titre des prestations de retraite, leur niveau dépendant de la nature et la structure de ces prestations.

23   Sachant que les comparaisons dans ce domaine sont délicates, la moyenne pour les pays de l'OCDE serait de 0,85 %, ce qui n'est pas forcément significatif par rapport aux 0,93 % estimés pour les AFP. Par ailleurs, nous avons de sérieux doutes sur la pertinence de ce chiffre de l'OCDE dans la mesure où dans des pays comme la France, l'Italie ou l'Allemagne où la répartition a un poids prépondérant, les coûts de gestion et de fonctionnement de ces régimes sont pratiquement inconnus.

24   Soulignons au passage qu'en raison d'un mécanisme imposé aux AFP par la régulation (dénommé « encaje »), qui consiste à ce que les AFP doivent détenir en propre au moins 1 % du montant total des actifs gérés par les fonds, ces institutions n'ont pas intérêt à faire tourner les portefeuilles, car un turnover excessif vient grever leur propre rentabilité. Outre inciter les AFP à une bonne gestion, l'encaje a été mis en place pour garantir une rentabilité minimum mensuelle.

25   Dans un discours prononcé en août 2016, à l'approche des échéances électorales, Mme Bachelet radicalise et politise encore plus sa position. Ainsi elle suggère que le complément de cotisation à la charge des employeurs ne devrait servir qu'à conforter le pilier solidaire. Pas un mot sur le relèvement de l'âge de la retraite des femmes de 60 ans à 65 ans… Elle propose, par ailleurs, la révision des autres systèmes de pension, sans pourtant les nommer, afin d'éviter des distorsions, référence implicite aux retraites en répartition des militaires.


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