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Proposal for a Reform-Based Budgeting of the Financing of the French Statutory Health Insurance System

Rémi Pellet * Professeur, Université de Paris et Sciences Po Paris. Contact : https://remipellet.wordpress.com.Cet article reprend des éléments de travaux personnels publiés dans des revues juridiques et qui sont synthétisés dans Pellet (2021b).


In this article, we recommend that the French public authorities include revenues and expenditures from the statutory health insurance system in the State Finance Act (instead of separately in the Social Welfare Scheme (Sécurité sociale) Financing Acts as is the case today), as this would provide the possibility for a number of essential reforms: simplifying the financial circuits of the Social Welfare Scheme; extending the latter's tax base; abolishing the current distinction between social welfare debt and other public debt. These measures would not entail a dismantling of the Social Welfare Scheme Financing Acts. They should furthermore be coupled with giving greater powers and discretion to the French National Union of Health Insurance Funds (UNCAM) tasked with financing the cost of all care (both for public hospitals and private health practitioners).


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Footnotes

1   Cette loi organique a consacré certaines de nos propositions : voir Pellet (2006).

2   Le législateur adopte l'ONDAM et l'objectif de la « branche maladie », ce dernier incluant des dépenses que les pouvoirs publics ne souhaitent pas limiter, telles que les indemnités journalières de maternité et de paternité, qui s'inscrivent dans une politique tendant à favoriser la natalité.

3   Bien qu'il ne couvre pas certaines dépenses de la « branche maladie », le montant de l'ONDAM est supérieur au montant de l'objectif de cette branche parce que l'assurance maladie rembourse les soins dispensés aux personnes dépendantes prises en charge par la « branche autonomie », laquelle finance aussi d'autres prestations (aides aux personnes).

4   En faisant intervenir les agences régionales de l'hospitalisation (ARH) devenues agences régionales de santé (ARS) : sur l'origine de la démarche, voir Pellet (1998).

5   Il convient de rappeler que le principe d'une budgétisation des dépenses des hôpitaux, pour limiter les dépenses de l'assurance maladie, avait été consacré bien avant la création des LFSS : voir Pierru (2011).

6   Jean-Carles Grelier, Brigitte Kuster, Damien Abad, Pierre Vatin, Julien Dive, Pierre Cordier, Jean-Pierre Door, Arnaud Viala, Didier Quentin, Frédéric Reiss, Josiane Corneloup, Constance Le Grip, Robin Reda, Jean-Pierre Vigier, Nathalie Serre, Raphaël Schellenberger, Proposition de loi organique visant à rendre autonome et solidaire le financement de la santé, no 3288, texte enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 7 août 2020.

7   La proposition de loi organique dispose notamment que « la loi de financement de la Sécurité sociale exclut de son périmètre les politiques de santé, lesquelles intègrent le budget de l'État. En conséquence, les branches maladie et accidents du travail et maladies professionnelles sont exclues du périmètre de la loi de financement de la Sécurité sociale » ; « l'objectif national de dépenses d'assurance maladie des régimes obligatoires de base et ceux du régime général ainsi que leurs sous-objectifs sont supprimés », de même que « les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général ».

8   Nous reprenons en l'actualisant une démonstration entamée il y a plusieurs années déjà : Pellet (2012a) ; Pellet (2002).

9   Dans sa décision 90-285 DC du 28 décembre 1990, le Conseil constitutionnel a considéré que la CSG appartient à la catégorie des « impositions de toutes natures » au sens de l'article 34 de la Constitution.

10   Le Fonds de solidarité vieillesse, qui prend notamment en charge le minimum vieillesse, pourrait être financé par des impôts affectés ou par une dotation budgétaire de l'État après budgétisation des recettes aujourd'hui allouées à ce fonds.

11   Il y a longtemps déjà que nous avons proposé de « confier aux partenaires sociaux la gestion du revenu professionnel perdu pour maladie non professionnelle » (Pellet, 2009). Il s'agissait de la reprise de propositions que nous avions faites à la Commission des lois de l'Assemblée nationale lors d'une audition le 10 septembre 2009.

12   v. not. cons. const., no 2001-455 DC, 12 janv. 2002, cons. 9 ; no 2001-451 DC, 27 nov. 2001, cons. 13 ; no 98-401 DC, 10 juin 1998, cons. 10. ; cons. const., no 2005-514 DC, 28 avr. 2005, cons. 14.

13   La CSG pourrait être aussi bien supprimée et remplacée par un IR dont l'assiette serait élargie par la suppression des « niches ».

14   Cet argument se fonde sur un passage de notre article précité (Pellet, 2020).

15   Décision du Conseil d'État : CE 4 novembre 1996, Association de défense des sociétés de course des hippodromes de province, no 177162 ; décision du Conseil constitutionnel no 2012-654 DC du 9 août 2012.

16   L'Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (ACOSS) est en charge de la gestion de trésorerie du régime général de la Sécurité sociale.

17   L'article 14 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 proclame que « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement, d'en suivre l'emploi, et d'en déterminer la quotité, l'assiette, le recouvrement et la durée ». L'intitulé même de la CRDS indique la « nécessité » de sa création : cette « contribution publique » ne pourrait donc être employée pour un autre usage que ce pour quoi elle a été jugée « nécessaire » par le législateur.

18   La branche « autonomie » a été créée par la LFSS pour 2021, mais elle couvre en fait des dépenses publiques qui avaient été créées auparavant pour aider les personnes « dépendantes », notamment des dépenses d'assurance maladie.

19   Le régime social des indépendants (RSI) a même été intégré au régime général en 2020.

20   Il est question des régimes de « base » parce qu'ils ne prennent en charge qu'une partie du coût du risque, de sorte que se sont développés des « régimes complémentaires ».

21   « Pour la création d'une branche inter-régime de l'assurance maladie », voir Pellet (2012a).

22   « Communication (au Conseil des ministres) sur les problèmes posés par la situation financière du régime général de la Sécurité sociale », 9 novembre 1950, pp. 18-19, cité par Valat (2001, p. 197).

23   Dans cette décision, le Conseil d'État a cependant annulé la révocation d'un directeur d'ARS au motif que le gouvernement n'avait pas mis en mesure l'intéressé « de prendre connaissance des motifs de son éviction préalablement à celle-ci et de faire connaître utilement ses observations ».


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