Un moment opportun pour l'évaluation des coûts et bénéfices des garanties de crédit et la relance des politiques de soutien aux PME

Sébastian Schich Administrateur principal, Division des marchés financiers, Direction des affaires financières et des entreprises, OCDE (Organisation de coopération et de développement économiques). Contact : Sebastian.SCHICH@oecd.org.Le présent article s'inspire en partie des résultats de l'enquête OCDE/CE présentée dans les travaux de Schich et al. (2017). Les opinions exprimées et les arguments employés dans cet article ne reflètent pas nécessairement la position officielle de l'OCDE ou des gouvernements de ses États membres.
Jessica Cariboni JRC (Joint Research Centre), Commission européenne.
Sara Maccaferri JRC (Joint Research Centre), Commission européenne.


Les petites et moyennes entreprises (PME) sont considérées comme le pilier de l'économie et souvent également comme un moteur essentiel de l'innovation technologique et de la création d'emplois. Malgré l'existence de nombreux programmes de soutien aux PME, visant notamment à leur faciliter l'accès au financement bancaire, et malgré le renforcement de ces programmes face aux effets de la crise financière mondiale, les entreprises de petite taille et innovantes semblent encore souffrir d'un manque de financement externe. Ce constat souligne la nécessité d'améliorer les mécanismes de soutien existants, et en particulier les systèmes de garantie du crédit. Cet article soutient qu'il est temps pour les pays membres de l'OCDE et de l'Union européenne d'adopter des approches plus structurées pour évaluer les coûts et avantages des dispositifs de soutien aux PME, lorsqu'ils existent. Quelques orientations sont apportées par de récents travaux théoriques qui mettent fortement l'accent sur la conception d'évaluations rigoureuses des interventions publiques de ce type. L'analyse de ces travaux indique que les activités des systèmes de garantie du crédit sont à la fois source d'avantages et de coûts qui doivent, nous l'affirmons, être plus attentivement évalués.


Motivation

Les petites et moyennes entreprises (PME) sont considérées comme le pilier de l'économie. Dans la plupart des pays, elles constituent l'immense majorité des entreprises et représentent généralement bien plus de la moitié des emplois et un petit peu moins en termes de chiffres d'affaires et d'investissements. Elles sont aussi souvent considérées comme un moteur essentiel de la croissance économique, de l'innovation technologique et de la création d'emplois. Néanmoins les PME ne forment pas un groupe d'entités homogènes. Elles englobent en réalité un large éventail d'activités, de structures et de tailles, et ont pour point commun d'être toutes relativement plus petites que les autres entreprises. Leur taille peut être déterminée par leur nombre d'employés, leur chiffre d'affaires ou la taille de leur bilan1.

Les PME partagent un autre point commun. Dans la plupart des pays, elles bénéficient de divers programmes de soutien spécifiquement dédiés, dont les plus courants sont les mécanismes de garantie de crédit. Ceux-ci apportent en général une garantie partielle (et parfois même totale) sur les prêts bancaires accordés aux entreprises. Les garanties sur d'autres formes de financement, incluant le financement par émission d'actions, sont plus rares et constituent un phénomène plus récent.

La majorité des pays figurant dans le Tableau de bord (Financing SMEs and Entrepreneurs 2016; an OECD Scoreboard) de l'Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) sur le financement des PME et des entrepreneurs disposent d'un système de garantie de crédit, habituellement mis en œuvre par un organisme public ou un partenariat public-privé. La plupart de ces programmes ont augmenté le montant de leurs garanties sur les prêts bancaires en réponse à la crise économique et financière. Malgré tout, la récente édition du Tableau de bord de l'OCDE conclut que la question de l'accès des PME au financement « a pris une place de plus en plus importante dans l'agenda politique ces dernières années » (OCDE, 2016). Le Tableau de bord souligne que même si les conditions de crédit se sont assouplies pour les PME dans la majorité des pays concernés par le rapport, ce n'est pas le cas pour toutes les entreprises : « Néanmoins les petites entreprises, et en particulier les entreprises nouvellement créées et les entreprises innovantes, continuent de subir les conséquences des défaillances du marché en matière d'accès au financement externe. » Ce constat confirme que l'intervention politique est justifiée, mais également que les systèmes existants de garantie sur les prêts aux PME pourraient être améliorés. Cet article soutient qu'il est nécessaire de procéder à une évaluation plus approfondie et plus rigoureuse des coûts et des avantages de ces programmes, afin de parvenir à formuler des suggestions pour redynamiser le soutien à l'accès au financement des PME, par exemple en remaniant les mécanismes existants, en les complétant ou en les remplaçant par de nouveaux systèmes.

Il est nécessaire de procéder à des évaluations fiables des coûts et des avantages des interventions politiques pour assurer une affectation efficace des ressources. En outre, le moment semble particulièrement bien choisi pour concevoir et mettre en œuvre des évaluations rigoureuses pour les raisons suivantes. La viabilité financière de ces dispositifs importe plus aujourd'hui qu'en période d'excédent budgétaire. En effet, la situation actuelle des finances publiques et les pressions en faveur de mesures d'assainissement budgétaire préconisent l'utilisation efficace des fonds publics pour relancer la croissance de l'activité réelle. Par ailleurs, les réformes de la réglementation financière encouragent le développement d'autres sources de financement pour les PME (titrisation des prêts, par exemple). Dans ce contexte, il est nécessaire d'examiner attentivement le modèle et les conditions des systèmes de garantie existants, afin de s'assurer qu'ils n'entravent pas le développement d'autres sources de financement.

Cet article soutient que le moment est venu pour les pays membres de l'OCDE et de l'Union européenne d'adopter des approches plus structurées pour évaluer leurs mécanismes nationaux de soutien aux PME, en particulier les dispositifs publics, en prenant en compte les enseignements apportés par les expériences d'autres pays et les bonnes pratiques dans le domaine. Les travaux publiés à ce sujet soulignent que pour mettre en place une évaluation fiable, il est important d'identifier clairement l'objectif par rapport auquel les systèmes doivent être évalués, ainsi que les facteurs clés pour mesurer les moyens mis en œuvre et les résultats. Il semble par ailleurs préférable que l'évaluation soit réalisée par un organisme indépendant plutôt que par l'organisme qui apporte la garantie.

L'article est structuré comme suit. La deuxième partie expose les arguments théoriques en faveur des interventions publiques en matière de prêts aux PME. La troisième partie soutient que le moment est venu de mettre en place une évaluation des coûts et des avantages de ces interventions publiques. La quatrième partie souligne que, fort heureusement, d'importants progrès ont été réalisés dans la conception des études d'évaluation de l'impact des politiques d'intervention et propose une analyse de plusieurs études récentes d'évaluation des performances des systèmes de garantie de crédit aux PME. La dernière partie présente nos conclusions.

Arguments théoriques
en faveur des interventions publiques
en matière de prêts aux 
PME

Les arguments théoriques en faveur des interventions publiques en matière de prêts aux PME sont les mêmes que pour toute intervention publique dans le secteur financier, à savoir l'existence de défaillances du marché. Ces défaillances sont généralement liées au caractère incomplet ou imparfait des marchés, à une asymétrie d'information, à des déséquilibres de pouvoir sur les marchés et à des externalités positives ou négatives. Face à de tels problèmes, il se peut que les marchés financiers n'affectent pas les ressources de façon optimale et que l'intervention des pouvoirs publics améliore les résultats du marché.

Dans le cas des PME, la défaillance du marché est communément attribuée à la répartition sous-optimale des ressources. Les PME en général, ou certains types de PME telles que les entreprises à fort potentiel de croissance, auraient la capacité d'employer davantage de fonds de manière productive et réclament donc davantage de fonds. L'écart entre la demande de financement et l'apport de fonds aux PME est souvent considéré comme une défaillance structurelle du marché connue sous le nom de « déficit de financement des PME ».

En pratique, les PME forment un groupe d'entreprises plutôt hétérogènes. Leur capacité à obtenir des financements est souvent restreinte à cause de l'insuffisance des garanties, d'antécédents limités en matière de crédits et (ou) d'un manque d'expertise pour la production d'états financiers. Le rôle des différents facteurs expliquant l'accès limité au financement varie d'une PME à l'autre. Peut-être plus important encore, les perspectives de croissance des PME sont, elles aussi, variables. Le cas des PME dotées d'un fort potentiel de croissance et, éventuellement, d'augmentation de la productivité globale et de création d'emplois est particulièrement préoccupant. Malheureusement, en pratique, il est difficile de distinguer parfaitement ces entreprises des autres PME, peut-être moins ambitieuses, telles que les PME traditionnelles peu portées sur l'innovation.

Les données standardisées sur les performances passées et les perspectives de croissance des PME en quête de financements ne sont souvent que peu disponibles ou pas du tout. La réaction logique des banques dans une telle situation est d'appliquer des taux d'intérêt plus élevés ainsi que d'exiger une garantie pour couvrir les pertes en cas de défaut de remboursement des PME. Toutefois il arrive souvent que des PME affichant des perspectives commerciales viables, mais très jeunes (les start-up, par exemple) ne disposent ni d'antécédents, ni de garanties, et se retrouvent donc exclues du marché du crédit.

Les programmes publics de garantie sur les prêts aux PME apportent une solution à ce problème, en fournissant une partie des garanties et en limitant les pertes du créancier en cas d'insolvabilité des PME2. Ces garanties sont en réalité apportées pour réduire le déficit de financement qui a été identifié et est considéré comme une preuve de la défaillance du marché. Toutefois ces interventions ont un coût. Les avantages et les coûts sociaux doivent être soigneusement comparés pour évaluer les avantages nets. En outre, l'efficacité des systèmes de garantie dépend également de la qualité et de la crédibilité du processus de sélection appliqué par l'organisme qui apporte les garanties. Le financement des entreprises « zombies » peu rentables, qui profitent des garanties pour échapper à une sortie du marché (mais qui ne se développent pas et ne favorisent ni l'emploi, ni la croissance), engendre un coût économique sans apporter aucun avantage économique.

Crise financière mondiale, finances publiques et garanties sur les crédits aux PME

Le rôle des mécanismes de garantie de crédit pendant la crise

Face à la crise économique et financière et à la forte dépendance des PME au financement bancaire, les interventions politiques visant à faciliter l'accès des PME au financement grâce à des garanties publiques sur les prêts bancaires ont fortement augmenté. Le graphique 1 présente une estimation récente du montant des garanties sur les prêts bancaires aux PME pour plusieurs pays de l'OCDE. Le montant est exprimé en pourcentage du PIB. Le graphique montre que dans de nombreux pays, ces interventions sont comparables en termes de pourcentages de PIB, bien que les mécanismes de garantie de crédit varient d'un pays à l'autre. Ces mécanismes sont devenus si courants et si importants en termes de taille qu'une étude de l'OCDE (2014) à ce sujet les qualifie d'« éléments structurels des systèmes financiers ».

Graphique 1
Garanties publiques sur les prêts aux PME, 2014
(en % du PIB)

* Pour les pays dont les données de 2014 ne sont pas disponibles, les auteurs ont utilisé les données de 2013.

** Slovénie : données de 2012.

*** Adaptation des auteurs d'après les données du Tableau de bord de l'OCDE pour la Grèce, en supposant que les garanties sur les prêts totalisent 600 M€ en 2014.

Il faut par ailleurs noter que les chiffres présentés ne sont pas strictement comparables étant donné que les définitions des prêts garantis diffèrent d'un pays à l'autre.

Source : OCDE (2016).

Le Tableau de bord de l'OCDE sur le financement des PME et des entrepreneurs 2016, élaboré dans le cadre des travaux du groupe de travail de l'OCDE sur les PME et l'entrepreneuriat, montre que les montants des garanties sur les prêts aux PME ont augmenté dans de nombreux pays de l'OCDE (mais pas dans tous) et que la hausse médiane entre 2007 et 2014 s'élève à plus de 45 %. Les mécanismes de garantie de crédit ont donc été utilisés en tant qu'outils de politique contracyclique et ont mobilisé d'importants montants de crédits pour les PME.

Évidemment, si une telle mobilisation du crédit peut avoir des effets bénéfiques, elle engendre également des coûts, dont certains ne deviennent visibles qu'après un délai considérable. Il peut, par exemple, s'écouler plusieurs années avant que n'apparaissent les signes de l'effet de la hausse des activités de garantie sur les niveaux de prêts non productifs. Par ailleurs, le risque de maintenir en vie les entreprises « zombies » est difficile à évaluer.

La situation des finances publiques requiert l'utilisation efficace des ressources

La crise financière mondiale a ouvert la porte à la flambée de la dette publique. Les besoins nets de financement des États ont enregistré un pic en 2008-2009 et les besoins d'emprunt bruts en 2012. La dette publique a fortement augmenté, en premier lieu à cause des effets des programmes de relance budgétaire sur les dépenses (parmi lesquels des programmes de soutien aux PME et à leur financement), puis à la suite de l'impact de la dynamique de croissance négative sur les recettes et, plus récemment, du fait des efforts visant à soutenir la difficile reprise de la croissance de l'activité réelle3.

Il est largement reconnu que le redressement du bilan à la suite d'une crise financière, y compris pour les États, prend du temps. La situation actuelle ne fait pas exception. Une question se pose cependant : le rythme de remboursement de la dette publique est-il adéquat ? D'une part, le constat selon lequel des niveaux élevés de dette tendent à avoir un effet négatif sur la croissance de l'activité réelle recommande l'adoption d'un rythme plus rapide. D'autre part, les considérations sur la gestion de la demande semblent prescrire un rythme plus mesuré. Débattre du rythme adéquat de l'assainissement budgétaire dépasserait la portée de cet article. La pression en faveur de mesures supplémentaires d'assainissement budgétaire persiste dans de nombreux pays. Cette situation requiert une utilisation efficace des fonds publics pour relancer la croissance de l'activité réelle, soutenir les PME et la croissance économique en général.

Les garanties existantes entravent-elles le développement de dispositifs privés ?

Les banques restent la principale source de financement externe pour les PME. Toutefois l'activité de prêt évolue à la baisse dans de nombreux pays depuis le déclenchement de la crise financière mondiale. Les causes de cette baisse continuent de faire l'objet de controverses, même si plusieurs études analytiques indiquent qu'elles impliquent à la fois les facteurs de l'offre et de la demande. Des preuves empiriques démontrent, par exemple, qu'en cas de ralentissement économique, comme on a pu l'observer récemment dans de nombreux pays, les PME et les autres composantes risquées du portefeuille de prêts des banques ont tendance à être confrontées à la fois à une hausse du coût du crédit et à des contraintes sur l'offre de crédit. En parallèle, la demande de crédit des PME tend également à diminuer dans un tel contexte (Ares & Co, 2013).

Le rôle spécifique de la réforme réglementaire des banques dans ce contexte est lui aussi controversé. Les nouvelles normes réglementaires contribuent à faire augmenter les coûts de financement des banques, même si les nouveaux niveaux de fonds propres et de liquidités tampons sont certainement plus adéquats que les niveaux observés avant la crise. Un secteur bancaire plus stable et soumis à moins de crises financières est sans doute bénéfique au financement des PME, en particulier dans un contexte où il est évident que le financement bancaire va rester essentiel pour les PME.

De nombreuses initiatives ont été lancées pour développer de nouvelles sources de financement pour les PME. Certaines sont citées dans une récente étude de l'OCDE (2015). Ces efforts sont justifiés par l'idée selon laquelle une diversification accrue des sources de financement pourrait améliorer le financement des PME en temps normal et favoriser la résilience en temps de crise. Toutefois les preuves de progrès accomplis dans la réalisation de cet objectif sont limitées. Par exemple, même si le rapport mentionné précédemment ne comporte pas d'évaluation empirique exhaustive de la pertinence des différents types de financements pour les PME, il attire l'attention sur les données d'autoévaluation par les entreprises issues d'une enquête BCE/Commission européenne sur l'accès des PME aux financements (Commission européenne, 2014). Selon ces données, les prêts bancaires et les découverts bancaires restent la principale source du financement externe des PME au sein de l'Union européenne.

Dans ce contexte, l'évaluation des coûts et des avantages des mécanismes de garantie de crédit doit en particulier chercher à déterminer si la disponibilité et les conditions des dispositifs de soutien pourraient en partie expliquer la prédominance des prêts bancaires classiques et limiter le développement de solutions privées. En d'autres termes, le récent renforcement du rôle des mécanismes de garantie de crédit pourrait être en contradiction avec les autres efforts politiques en matière de financement des PME, tels que le soutien à la titrisation des prêts aux petites entreprises.

Dans l'hypothèse d'une diminution des activités des mécanismes de garantie de crédit, il est néanmoins difficile de savoir si les solutions de financement privées se développeraient bel et bien par elles-mêmes. Si l'on se concentre sur la titrisation et sur l'expérience des États-Unis, souvent considérés comme une référence en matière de titrisation des prêts aux petites entreprises, on observe que ces transactions impliquent une intervention publique. En effet, la plupart des opérations de titrisation des prêts aux petites entreprises ont bénéficié d'une garantie au titre du programme de prêts 7(a) de la Small Business Administration.

En Europe, le marché de la titrisation des prêts aux PME est bien plus petit qu'aux États-Unis. Ces dernières années, seule une très petite partie des émissions a été placée sur le marché primaire auprès des investisseurs, tandis que peu de transactions sont effectuées et sont essentiellement induites par l'éligibilité des titres adossés à des actifs en tant que garanties pour les opérations de liquidité de la BCE (Banque centrale européenne). Les initiatives visant à redynamiser la titrisation des prêts aux petites entreprises en Europe s'appuient généralement sur le rehaussement de crédit, qui apporte une forme de garantie. Ainsi même ces nouvelles initiatives nécessitent une évaluation des coûts et des avantages des garanties bénéficiant de fonds publics.

Que savons-nous des coûts et des avantages des mécanismes de garantie de crédit ?

Évaluation des résultats des politiques d'intervention

La disponibilité d'évaluations fiables de l'impact des programmes de soutien aux PME reste assez limitée. Cela étant, sur le plan des moyens mis en œuvre (par exemple, le montant des garanties sur les prêts) et des résultats intermédiaires (par exemple, le nombre d'entreprises ayant reçu des garanties sur les prêts), les systèmes nationaux de suivi des mécanismes de garantie de crédit se sont considérablement améliorés. Cette évolution est en partie le fruit d'efforts internationaux, notamment le Tableau de bord de l'OCDE et les efforts complémentaires de la Banque mondiale, de la Banque européenne d'investissement (BEI) et de la Commission européenne.

En revanche, l'évaluation des résultats (par exemple, la création d'emplois découlant des garanties sur les prêts) reste compliquée. La principale difficulté consiste à évaluer rigoureusement l'impact causal des politiques d'intervention. Heureusement, les publications universitaires et les documents d'évaluation ont fait de grands progrès dans la conception adéquate des études d'évaluation d'impact. Ce constat est une preuve de plus qu'il est temps de mettre en place une évaluation des programmes de soutien aux PME.

Pour établir la causalité, il faut construire un scénario contrefactuel valide, c'est-à-dire un scénario en absence d'intervention. En d'autres termes, que ce serait-il passé si les PME bénéficiant d'un soutien n'avaient pas bénéficié de ce soutien ? Ce résultat est par essence impossible à observer. La difficulté pour l'évaluation des politiques d'intervention est d'essayer d'élaborer ce scénario contrefactuel (voir, par exemple, Madaleno et Waights, 2014). La façon dont ce scénario est construit constitue l'élément clé de l'évaluation d'impact. À cet égard, l'approche standard pour la création d'un scénario contrefactuel consiste à prendre en compte un groupe témoin constitué d'entreprises identiques aux entreprises bénéficiaires, à l'exception du fait qu'elles n'ont pas bénéficié des mesures de soutien. Pour réaliser une expérience statistique fiable, les entreprises doivent être aléatoirement réparties dans les deux groupes. Ainsi les différences de résultats peuvent être comparées entre le « groupe expérimental » (entreprises ayant bénéficié des mesures de soutien) et le « groupe témoin » (entreprises n'ayant pas bénéficié des mesures de soutien). Cependant, il n'est généralement pas possible de décider aléatoirement quelles entreprises sont éligibles à une garantie et lesquelles ne le sont pas. Par conséquent, les analyses statistiques peuvent uniquement utiliser la distinction ex post (non aléatoire) entre les PME qui ont reçu une garantie et les PME qui n'en ont pas reçu. De ce fait, un problème majeur dans la création des deux groupes est la prise en compte du « biais de sélection » qui survient lorsque les participants du groupe expérimental sont intrinsèquement différents des participants du groupe témoin, les premiers étant, par exemple, plus ambitieux et plus motivés que ces derniers.

L'échelle de mesure Maryland Scientific Methods Scale apporte des éléments sur la conception des évaluations des politiques d'intervention. Cette échelle classe les évaluations sur une échelle de 1 (moins valide) à 5 (plus valide) selon la crédibilité de la modélisation du scénario contrefactuel, l'identification du groupe témoin et la prise en compte du biais de sélection. Selon l'adaptation de l'échelle Maryland Scientific Methods Scale par Madaleno et Waights (2014), les comparaisons transversales simples des entreprises bénéficiaires et non bénéficiaires ou les comparaisons simples « avant-après » des entreprises bénéficiaires sans prise en compte des groupes témoins constituent des exemples d'évaluations de niveau 1. L'adjectif « simple » renvoie ici à l'omission de l'utilisation de variables de contrôle pour éliminer le biais de sélection. Les études de niveau 2 utilisent des variables de contrôle plus adéquates. La méthode des doubles différences est un exemple d'évaluation de niveau 3. Le niveau 4, probablement encore plus robuste, exploite une répartition quasi aléatoire avec l'identification d'un facteur historique, social ou naturel qui fait que l'intervention politique est mise en œuvre dans une certaine mesure de façon aléatoire. La situation est différente avec les études de niveau 5 qui impliquent une répartition aléatoire explicite entre les groupes expérimentaux et les groupes témoins.

Résultats de l'analyse des récentes études d'évaluation des mécanismes de garantie de crédit

Nous avons analysé des études d'évaluation des performances des systèmes de garantie de crédit publiées récemment. La disponibilité limitée de données adéquates reste un obstacle majeur à la multiplication d'études rigoureuses des programmes de soutien aux PME en général, et des systèmes de garantie de crédit en particulier (voir également Asdrubali et Signore, 2015). Nous avons pris en compte dix-sept études au total, sélectionnées à l'aide d'une version légèrement modifiée de la classification proposée par Madaleno et Waights (2014). Nous avons notamment tenté d'identifier le maximum d'études de niveaux 3 et 4, tels que définis précédemment. Nous avons identifié onze études appartenant à ces deux niveaux. Les études de niveau 5, basées sur la répartition totalement aléatoire de la participation au programme, des groupes témoins et des groupes expérimentaux ne sont pas disponibles dans le domaine des études d'évaluation des mécanismes de garantie de crédit. Pour garantir une couverture plus large en termes de pays et de types de relations examinés, nous avons par ailleurs également pris en compte six études d'un niveau inférieur sur l'échelle Maryland Scientific Methods Scale4.

Dans la suite de cet article, nous tentons de répondre à trois questions. Tout d'abord, par qui l'évaluation est-elle réalisée ou commandée ? Ensuite, par rapport à quel objectif l'évaluation est-elle réalisée ? Enfin, quels sont les moyens et les résultats pris en compte comme facteurs dans l'évaluation, avec quels résultats globaux ?

Par qui l'évaluation est-elle réalisée ou commandée ?

La question est pertinente au vu des conclusions formulées par Venetoklis (2000) dans son analyse des études d'évaluation des programmes de subventions aux entreprises. Cette analyse conclut que les études commandées par les agences qui gèrent elles-mêmes les programmes de subventions aux entreprises ont tendance à produire des résultats plus favorables que les études menées de façon indépendante par des instituts ou des organismes de recherche « extérieurs ». La plupart des études examinées dans notre cas ont été entreprises par des chercheurs universitaires (neuf études sur dix-sept), tandis que les autres incluaient des membres de banques centrales (4), d'institutions internationales telles que la Communauté européenne (CE) ou le FEI (2) ainsi que des entités gouvernementales nationales (2). Seules deux évaluations impliquaient des membres d'un mécanisme de garantie de crédit chargé de fournir des garanties sur les prêts (2)5. L'échantillon d'études utilisé ne devrait donc pas être trop biaisé par les résultats des autoévaluations. Dans la plupart des cas, il n'a pas été possible d'identifier qui avait commandé l'étude. Par conséquent, nous ne disposons d'aucune information sur cette potentielle autre source de biais.

Par rapport à quel objectif l'évaluation est-elle réalisée ?

Selon la pratique courante (par exemple, OCDE, 2013), trois concepts sont distingués : la viabilité financière, l'additivité financière et l'additivité économique. La viabilité financière renvoie à la capacité du programme à couvrir ses coûts de fonctionnement et de défaut. L'additivité financière prend en compte l'augmentation des flux de crédits aux PME et (ou) les améliorations des modalités et des conditions. L'additivité économique décrit les effets économiques, c'est-à-dire les effets sur les variables de résultats économiques telles que l'emploi, le chiffre d'affaires, les ventes et la probabilité de défaut, qui peuvent être influencées causalement par la garantie des crédits. Parmi les dix-sept études examinées, quatorze mettent l'accent sur l'additivité financière et neuf sur l'additivité économique. Seules deux études évaluent la viabilité financière, même si la frontière entre les trois concepts n'est pas toujours bien définie.

Quels sont les moyens et les résultats pris en compte comme facteurs dans l'évaluation ? Avec quels résultats globaux ?

Les facteurs les plus largement pris en compte par les études d'évaluation des mécanismes de garantie de crédit – lorsque les données sont collectées à l'échelle des PME – sont l'emploi, le coût du crédit, le montant de la dette totale, les actifs (essentiellement le total des actifs et les liquidités), les profits et la probabilité de défaut (cf. graphique 2 infra). Concernant les résultats des évaluations examinées sur l'effet de la garantie sur ces variables, le nombre d'emplois préservés ou créés semble généralement progresser dans la direction souhaitée (positive) par la garantie de crédit : la moitié des études indiquent l'existence de ce lien positif, tandis que dans les autres, l'effet est contraire ou non concluant, respectivement.

L'une des variables prises en compte dans plusieurs évaluations empiriques des performances des mécanismes de garantie de crédit est le montant de la dette totale. Cette variable progresse presque toujours dans la direction souhaitée avec la garantie de crédit : la disponibilité des garanties dans le cadre des mécanismes de garantie de crédit a tendance à entraîner l'augmentation de la dette totale des PME bénéficiaires. Cette variable, le montant total de la dette, est toutefois mieux admise en tant que moyen (input) plutôt qu'en tant que variable de résultat. En effet, l'augmentation de la dette des PME n'est pas souhaitable dans toutes les circonstances. Ce qui est important, c'est la façon dont l'augmentation de la dette des PME peut se répercuter sur d'autres variables d'intérêt telles que l'emploi, la croissance, etc. Une autre variable, le coût du crédit, semble également souvent progresser dans la direction souhaitée par la garantie. Ainsi, au vu des résultats de l'ensemble des études, on relève des preuves indiquant que les activités des systèmes de garantie de crédit semblent produire des effets économiques qui s'ajoutent aux effets observés en l'absence de ces systèmes.

Si l'impact des garanties sur les actifs et les profits est mitigé, il faut souligner les résultats des évaluations concernant l'impact des mécanismes de garantie de crédit sur la probabilité de défaut des PME bénéficiaires. Les études examinées révèlent que l'augmentation des garanties sur les crédits est associée à une probabilité accrue de défaut des PME. Ce constat semble cohérent avec l'idée selon laquelle les garanties, en particulier si elles sont sous-évaluées, peuvent entraîner l'augmentation du risque d'aléa moral. Cela étant, il est aussi possible que les garanties apportées soutiennent des entreprises « zombies » en leur permettant d'échapper à la faillite et à la sortie du marché.

Les résultats portant sur certaines autres variables économiques prises en compte dans les études examinées sont plus mitigés, comme pour les investissements et les profits (cf. graphique 2 infra). Les coûts, tels que l'entrave potentielle au développement des initiatives purement privées, ne sont pas pris en compte dans les études empiriques disponibles. L'effet potentiel de la garantie de crédit sur la probabilité de défaut du débiteur est toutefois pris en compte dans certaines études. Évidemment, dans la mesure où les activités des dispositifs de garantie de crédit font augmenter la probabilité de défaut des entreprises bénéficiaires, ces coûts doivent être évalués par rapport aux avantages de ces activités.

Graphique 2
Facteurs pris en compte pour l'évaluation des coûts
et des avantages des mécanismes de garantie de crédit

Note : le graphique 2 montre les facteurs pris en compte et la direction des effets identifiés. Les facteurs pris en compte dans une seule étude et les variables de contrôle (c'est-à-dire les variables qui permettent de réduire l'éventuel biais de sélection, incluant, par exemple, l'âge de l'entreprise et du propriétaire, le secteur et la situation géographique et le type de relations avec la banque prêteuse) ne sont pas mentionnés sur le graphique.

Source : analyse des auteurs basée sur un échantillon de dix-sept études d'évaluation, dans lesquelles les données sont collectées à l'échelle des PME (par opposition, par exemple, à l'échelle du mécanisme de garantie de crédit ou de l'économie dans son ensemble).

Concernant l'évaluation globale, la plupart des études confirment que des effets positifs nets découlent des activités des mécanismes de garantie de crédit. Cela étant, il faut noter que les coûts potentiels ne sont généralement pas complètement ou pas du tout pris en compte dans l'analyse. Lorsque les coûts sont pris en compte, les résultats sont au mieux partiellement mitigés. Conformément à l'étude de Venetoklis (2000), nos résultats indiquent qu'il semble exister un lien entre les affiliations des auteurs ayant réalisé l'étude et les résultats globaux de l'évaluation (cf. tableau infra). Les études menées par des auteurs issus d'instituts de recherche génèrent des résultats allant de très positifs à négatifs, c'est-à-dire qu'ils couvrent tout l'éventail de possibilités. En revanche, l'éventail de résultats des études réalisées par des auteurs ayant des affiliations autres qu'un institut de recherche a tendance à être plus réduit, avec des résultats souvent plus favorables. Dans le cas des autoévaluations, les résultats globaux sont toujours positifs. Les cellules du tableau sont marquées d'un point, dès lors qu'il existe au moins une étude répondant aux critères de la ligne et de la colonne.

Tableau
Affiliation des auteurs et résultats globaux des études des évaluations

Note : les évaluations des auteurs et la classification des résultats suivent l'approche suggérée par Venetoklis (2000). L'évaluation des « résultats globaux » consiste à déterminer si les effets des activités des mécanismes de garantie de crédit ont progressé dans la direction souhaitée. Un « résultat mitigé » correspond à une étude prenant en compte plusieurs facteurs dont les effets correspondants ne vont pas dans la direction souhaitée pour au moins l'un de ces facteurs.

Source : évaluation des auteurs basée sur un échantillon de dix-sept études d'évaluation distinctes.

Conclusion

Les garanties sur les prêts bancaires aux PME semblent être devenues une caractéristique structurelle des marchés financiers. Elles ont également été utilisées en tant qu'outils contracycliques en vue d'atténuer les effets de la crise financière sur la disponibilité du crédit pour les PME. Les garanties publiques jouent en outre un rôle dans le développement de solutions basées sur le marché pour remplacer les prêts bancaires auprès des PME. Ces divers constats sont le signe qu'il est temps d'évaluer les coûts et les avantages relatifs des garanties publiques sur les prêts bancaires aux PME.

La nécessité d'évaluer à la fois les avantages, mais aussi les coûts économiques des mécanismes de soutien aux PME est reconnue, notamment dans le cadre des récentes initiatives visant à renforcer le rôle et les activités des PME en développant des principes de haut niveau sur le financement des PME (G20/OCDE, 2015) et sur les programmes de garantie de crédit (Banque mondiale, 2015). La Banque mondiale a élaboré des principes de haut niveau pour la conception, la mise en œuvre et l'évaluation des systèmes de garantie publique sur les crédits aux PME. Ces principes demandent la réalisation et la publication systématiques et périodiques d'évaluations, en particulier sur l'additivité et la viabilité budgétaire des mécanismes de garantie de crédit, sans toutefois recommander une méthode d'évaluation en particulier. En parallèle, les Principes de haut niveau du G20 et de l'OCDE sur le financement des PME (G20/OCDE, 2015) soulignent la nécessité d'évaluer les programmes publics de soutien aux PME pour s'assurer de leur additivité et de leur rentabilité.

Malgré cet accord de principe sur la nécessité de procéder à des évaluations, il n'est pas si évident de déterminer dans quelle mesure les pouvoirs publics entreprennent en pratique des analyses coûts-avantages des activités des dispositifs de garantie de crédit de façon rigoureuse, systématique et régulière. Pour en savoir plus sur les différentes approches nationales à cet égard, une enquête OCDE et Commission européenne sur l'évaluation des programmes publics de garantie pour les PME a été diffusée auprès des pays membres et des pays partenaires de l'OCDE et de l'Union européenne. Les résultats devraient permettre de redynamiser le soutien aux PME. Une première série de résultats devrait faire l'objet de discussions au sein du Comité des marchés financiers de l'OCDE à la fin de 2016. Ces résultats devraient permettre aux responsables politiques des différents pays d'apprendre les uns des autres quant aux facteurs pris en compte dans les analyses des performances et à la comparaison des différents coûts et avantages identifiés et donc de remanier les mécanismes existants de garantie de crédit ou de les compléter ou de les remplacer par de nouveaux programmes.

À cet égard, les récentes publications théoriques permettent déjà de tirer certaines leçons à appliquer pour concevoir des évaluations des coûts et des avantages des mécanismes de garantie de crédit :

  • des preuves indiquent que les garanties de crédit ont un effet positif sur l'accès des entreprises au financement par l'emprunt. Ces dispositifs procurent en effet une additivité financière en augmentant la disponibilité du crédit et (ou) en réduisant le coût du crédit ;

  • concernant l'additivité économique, les résultats sont plus mitigés. Il existe généralement un manque de preuves de l'amélioration des performances des entreprises en termes d'investissements et de productivité. Certaines preuves indiquent tout de même que les mécanismes de garantie de crédit peuvent avoir des effets positifs sur l'emploi ;

  • en revanche, d'autres preuves indiquent que le risque de défaut des entreprises bénéficiaires est susceptible d'augmenter.

Ce constat selon lequel le risque de défaut pourrait augmenter est important : il souligne la nécessité de mettre en place une évaluation solide et indépendante de la rentabilité des mécanismes de garantie de crédit. En effet, les avantages de la création d'emplois doivent être évalués par rapport au risque accru de défaut potentiellement induit par au moins une partie des activités des programmes de garantie de crédit.


Notes

Cet article s’appuie sur des discussions relatives à une présentation sur l’évaluation des programmes publics de garantie financière pour le PME, dans le cadre de la Table ronde OCDE-ADBI sur la réforme des marchés financiers qui s’est tenue à Tokyo, les 23 et 23 mars 2016. Le contenu de l’article ne reflète pas nécessairement la position ou l’opinion de la Commission européenne ni de l’OCDE. Ni la Commission européenne ni l’OCDE, ni aucune personne agissant au nom de la Commission ou de l’OCDE n’est responsable de l’usage qui pourrait être fait des informations données ici.

1   Par exemple, dans l'Union européenne, la recommandation n° 2003/361/CE définit une PME selon ces critères : elle emploie moins de 250 personnes et son chiffre d'affaires n'excède pas 50 M€, ou son bilan total n'excède pas 43 M€.

2   Il existe également d'autres moyens de pallier les défaillances du marché : améliorer la transparence, créer et diffuser davantage d'informations, par exemple par le biais de bases de données permettant d'améliorer l'évaluation des perspectives de croissance et des risques, dispenser des formations aux PME afin qu'elles présentent des données plus standardisées.

3   Voir OCDE (2016, chapitre 1).

4   Il faut noter que cette catégorisation est basée sur notre propre évaluation de l'échelle de classification de Madaleno et Waights (2014) appliquée aux études identifiées dans notre analyse.

5   Les chiffres entre parenthèses ne totalisent pas dix-sept car certains auteurs ont des affiliations multiples. Concernant les pays couverts, cinq études portent sur l'Italie, trois sur le Canada, deux respectivement sur le Japon et les États-Unis, une respectivement sur la France, la Corée, la Turquie, la Malaisie et sur un groupe de pays d'Europe centrale, de l'Est et du Sud-Est.


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